《优化营商环境条例》

 

 

2019年10月8日，国务院总理主持召开国务院常务会议，审议通过《优化营商环境条例（草案）》。10月22日，李克强总理以国务院第722号令予以公布，自2020年1月1日起施行。这是我国在优化营商环境方面颁布施行的第一部专门行政法规，是我国营商环境法治化建设的重大突破，在全国亦是首创，为全世界优化营商提供中国经验。

一、《条例》出台的背景及重大意义

营商环境是企业及市场主体在市场经济活动中能涉及体制机制性因素和条件。经济社会发展的动力，源于市场主体的活动和社会创造力，很大程度上取决于营商环境。党中央、国务院高度重视优化营商环境工作，制定出台了一系列政策文件。各地、各部门按照党中央、国务院部署，持续推进“放管服”等改革，我国营商环境明显改善，但也存在不少问题和短板，与国际先进水平相比仍有较大差距，必须在深化“放管服”改革上有更大突破、在优化营商环境上有更大进展，促进市场主体活力和社会创造力持续迸发，为经济社会发展提供强劲动力。《优化营商环境条例》（以下简称《条例》）认真总结近几年来我国优化营商环境的经验和做法，将其中实践证明行之有效市场主体，满意支持的改革举措用法规制度固化下来；重点针对我国营商环境的突出短板和市场主体反映强烈的痛点难点堵点问题，从完善体制机制的层面作出相应规定；对标国际先进水平，力求回应世界银行营商环境评价的主要指标体系,为相关领域优化营商环境提供目标指引;把握条例作为优化营商环境基础性行政法规定位，重点确定优化营商环境的基本制度规范，明确方向性要求，以概括性、统领性规定为主，不规定流程性内容，不创设具体行业、领域的管理制度。同时，《条例》具有开放性，为各地区、各部门探索创新优化营商环境的具体措施留出了充分空间。

二、《条例》的主要内容

《条例》将营商环境界定为市场主体在市场经济活动中能涉及的体质机制因素和条例，明确优化营商环境应当坚持市场化、法治化、国际化的原则。《条例》涵盖市场主体保护市场环境、政务服务、监管执法、法治保障等内容。共有7章72条。

（一）关于总则部分

总则部分内容包括优化营商环境的目的、原则、措施组织领导以及市场主体平等、公平参与、守法诚信、履行义务等。

《条例》第三条明确优化营商环境的目的在于着力提升政务服务能力，切实降低制度性交易成本，更大激发市场活力和社会创造力，增强发展动力。围绕这一目的，国家的政策是持续深化简政放权、放管结合，最大限度减少政府对市场资源的直接配置，最大限度减少政府对市场活动的直接干预。

《条例》第四条规定了优化营商环境应当坚持的原则是市场化、法治化、国际化。三化中，法治化是核心，市场化和国际化都是通过具体的法律制度来体现和保障的。法治是最好的营商环境，《条例》将近年来不同地区在优化营商环境方面行之有效的政策、意见、经验和创新措施上升为法律制度，为优化营商环境提供了法律保障，当然，在营商环境优化进程中，亟需制定和修正相应配套的法律法规。

《条例》五至九条规定了优化营商环境的具体措施。一是国家建立统一开放、竞争有序的现代市场体系，保障各类市场主体公平参与竞争。二是在对待非公有制经济的态度上，国家继续坚持“鼓励、支持、引导非公有制经济发展”的宪法精神。三是在组织领导上，《条例》规定县级以上人民政府根据实际情况，可以明确优化营商环境工作的主管部门，同时，为鼓励这些部门在法治框架内为探索原创性、差异化的具体措施中所出现的失误或者偏差，符合规定条件的，可以予以免责或者减轻责任；这一规定的目的是旨在鼓励工作部门积极探索、实践优化营商环境的具体措施和实践经验，为地方各级政府及部门制定营商法规文件预留空间。四是建立和完善以市场为主体和社会公众满意度为导向的营商环境评价体系。

（二）关于市场主体保护部分

本部分是对市场主体自主权、平等权、人身财产权、知识产权、维权平台等权益保护的规定。

对于资金、技术、人力资源及土地等自然资源在内的生产要素、公共服务资源如何平等使用和保护？《条例》第十二条第二款规定，政府及其有关部门在政府安排资金、土地供应、税费减免，标准制定、项目申报政策等方面，应当平等对待各类市场主体，不得制定或实施歧视性政策措施。本规定从法律制度层面上解决了现实中非公有制经济、弱小企业在行业准入、招投标、资源分配等方方面面的不公正待遇问题。

关于知识产权保护方面，《条例》第十五条第一款规定了建立惩罚性赔偿制度。对于知识产权侵权损害赔偿问题，现行《著作权法》《专利法》没有规定惩罚性赔偿制度，只有2013年8月修订后的《商标法》第六十三条第一款规定了对于恶意侵犯商标专用权、情节严重的，可以按照确定损失数额的一至三倍确定赔偿数额的惩罚性赔偿制度，2019年4月修订后则可以按照确定损失数额的一至五倍确定赔偿数额。透过《条例》的规定，及时修订《著作权法》《专利法》等法律，引入行之有效的惩罚性赔偿制度，着力解决“知识产权侵权成本低、维权成本高”的现实问题，加大对知识产权的保护力度已经来日不远。

为市场主体高效、便捷进行维权，降低维权成本，预防行政处理中相互推诿、久拖不决的行为，《条例》第十八条规定，国家推动建立全国统一的市场主体维权服务平台，为市场提供高效、便捷的维权服务。

（三）关于市场环境部分

营商环境的实质，体现为一种政商关系，市场环境归根结底是由政府及其部门主导和决定的，为此，《条例》在本部分规定了推行商事登记、市场准入、减税降费、行政收费、支持融资、政府履约等制度改革。

在商事登记方面，《条例》第十九条规定了推行“证照分离”制度改革。这一制度改变了传统先许可后登记的商事登记模式，打破“准入不准营”的僵局，积极为市场主体及时取得商事登记开展营业活动创造条件。

在市场准入方面，《条例》第二十条规定实行全国统一的市场准入负面清单制度，清单以外的领域，各类市场主体可以平等进入。全国统一的市场准入负面清单制度，在于破解地方保护主义、国企与民企、大企与小企等不平带待遇难题，可以说是“机会平等”最核心的要素。

在涉企保证金及经营服务性收费等方面，《条例》第二十五条规定实行清单管理，推广以金融机构保函替代现金缴纳涉企保证金制度。本规定的目的一是预防乱收费行为，二是有效缓解企业的资金压力。

在中小企业融资方面，《条例》第二十六条、二十七条鼓励、引导商业银行等金融机构增加对民营企业、中小企业的信贷投放，合理增加中长期和信用贷款支持，政府支持符合条件的民营企业、中小企业依法发行股票、债券以及其他融资工具，扩大直接融资规模。

在政府履约方面，《条例》第三十一条、三十二条规定，地方各级政府及其部门应当履行向市场主体依法作出的政策承诺以及依法订立的合同，不得以行政区划调整、责任人更替为由违约毁约；国家机关、事业单位不得违约拖欠市场主体的货物、工程、服务等账款，加大拖欠行为的清理力度。  

（四）关于政务服务

建立服务型政府，为市场主体提供规范、便利、高效的政务服务，是深化放管服改革的重要方面，为此，《条例》在本部分作了具体规范。一是编制并公开政务服务事项标准化工作流程和办事指南，同意事项实行无差别、同标准受理；二是推行政府及其部门当场办结、一次办结、限时办结制度；三是建立全国一体化在线政务平台，推动政务服务事项在全国范围内实现“一网通办”；四是国家严格控制新设行政许可、精简行政许可，优化工程建设项目审批流程、许可改告知承诺等办理方式；五是设定证明事项，坚持却有必要、从严控制的原则，能够被其他材料涵盖或者替代，以及开具单位无法调查核实的，不得设定证明事项。

（五）关于监管执法部分

放、管、服是一个问题的三个方面，三者相互联系、相互依存，放不等于不管，管即是服，但是，《条例》将对市场主体的监管严格控制在法律法规规定和职责范围内，法无禁止即为允许。

《条例》在本部分推行“管”的新举措、新方法。一是推行构建信用监管新型监管机制；二是对属于监管范围内的行政检查采取随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员，并将查处结果一同及时公开的“双随机、一公开”制度。三是要求政府及其部门对于依法进行的清理整顿、专项整治活动，除对涉及生命安全、重特大事故或国家重大活动并经批准外，不得在相关区域采取相关行业、领域的市场主体普遍停产停业的措施，不得将罚没收入与行政执法机关利益挂钩。

三、《条例》的亮点和创新点

主要集中在四个方面：

一是创设了十余项全国性制度、标准、平台等统一标准。长期以来，各地、各行业相关制度、标准不一让市场主体无所适从，也成为制约营商环境优化、市场主体平等竞争的桎梏，中央和地方各级政府为改变这一现状虽然做了不少的努力，但收效有限。近年来，建立健全全国统一的标准、统一的制度、统一的平台、统一的市场更是趋势所向。《条例》从总则到分则都对这一事项进行了全面细致的规定。总则第八条明确建立“以市场主体和社会公众满意度为导向的营商环境评价体系”，为优化营商环境奠定了基础；分则中就“全国统一的市场主体维权服务平台”（第二章）、“统一企业登记业务规范”（第三章）、“统一数据标准和平台服务接口”（第三章）、“统一社会信用代码”（第三章）、“全国统一的市场准入负面清单”（第三章）、“统一规范、竞争有序的人力资源市场”（第三章）、“全国一体化在线政务服务平台”（第四章）、“统一的动产和权利担保登记公示系统”（第四章）、“全国统一、简明易行的监管规则和标准”（第五章）、“统一建立的在线监管系统”（第五章）等相关行业、专业方面都予以涉及。可以预见，随着对已经建立起来的制度、体系的进一步确认，随着新建立的制度、体系、平台、市场的落地生根，随着这些统一的标准和要求逐步磨合、成熟，一个权利平等、机会平等、规则平等的营商环境将加速形成。

二是“公平”的目标追求贯穿整个《条例》的制度设计。《条例》第十条明确：“国家坚持权利平等、机会平等、规则平等，保障各种所有制经济平等受到法律保护”。字里行间就一个关键词“公平”，有这个原则作为市场主体保护的根基，各类市场主体就可以吃下定心丸。除第十条确立的原则外，《条例》对此还进行了全面规定：市场准入方面，除负面清单以外的行业、领域、业务，各类市场主体均可依法平等进入；平等获取要素方面，保障各类所有制市场主体依法平等获取资金、技术、人力资源、土地使用权及其他自然资源等各类生产要素和公共服务资源；招标投标和政府采购方面，对各类所有制和不同地区市场主体平等对待，不得以不合理条件或者产品产地来源等进行限制或者排斥。此外，在权利保护方面，自主经营权、财产权、知识产权、中小投资者等也都纳入了平等保护的范畴。这样一个总分结合、体系严密的制度体系，不仅实现了平等保护的全覆盖，而且突出了对各类市场主体一视同仁的依法保护。

三是“创新”的制度安排在释放动能、激发活力的同时，彰显务实和人文关怀精神。《条例》第七条第三款规定：“国家鼓励和支持各地区、各部门结合实际情况，在法治框架内积极探索原创性、差异化的优化营商环境具体措施；对探索中出现失误或者偏差，符合规定条件的，可以予以免责或者减轻责任”。要发展必须要勇于改革、勇于创新，而改革和创新也不可避免会遇到挫折，会出现失误。如果一味地追求所谓的完美、无过错，或者对出现的失误一味地处罚则会束缚住改革和创新的手脚。只要改革和创新符合要求，就没有后顾之忧，由此改革和创新的动力就会被充分激发和释放。在监管方面，《条例》第五十五条规定：“政府及其有关部门应当按照鼓励创新的原则，对新技术、新产业、新业态、新模式等实行包容审慎监管，针对其性质、特点分类制定和实行相应的监管规则和标准，留足发展空间，同时确保质量和安全，不得简单化予以禁止或者不予监管”。这一规定充分体现了在鼓励创新的同时不忘确立包容审慎的监管原则，以图为鼓励真正的创新划清包容的界限和管控的红线。既依法保护创新，又坚守安全和质量底线，既促进规范健康发展，又严禁以创新之名行违法之实。与此同时，《条例》第五章还有三条是针对“创新监管方式”的规定，即推行“双随机、一公开”监管、信用监管和“互联网+监管”。通过这种宽严结合、注重实效、富于人文关怀的立法理念建立起一套既全面又实用的监管体系。

四是“法治”的充分保障确保各类主体“权责一致”。从《条例》的内容来看，“依法保护”、“依法探索”、“依法享有”、“依法保障”、“依法公开”、“依法设立”、“依法设定”、“依法保留”等等用语频频出现，都围绕着“法治化”原则，从对行政权力的限制到市场主体保护再到相关协会商会责任的规范，都紧扣“法律、行政法规依据”这一前提，使整部《条例》都充满了法治的色彩，也更加夯实了正当性的根基。具体说来，《条例》单设了“法治保障”一章，为行政权力的有效规制进一步厘清边界。其中，权力规制方面，紧紧抓住“政策制定”这个关键问题，从上位法依据，听取市场主体、行业协会商会意见，公开征求意见等方面加以规范。除此之外，还规定了“公平竞争审查”、“合法性审核”等机制，以求最大限度确保制定的政策能够达到合法有效、互相协调、正面激励的效果。我们可以清楚地看到，国家为了优化营商环境确实下足了决心、给足了力度，市场活力迸发、市场主体活跃的高质量、高水平发展格局势必加速形成。

 

《优化营商环境》解读